美国“301调查”的虚实与远近 中国将如何应对

来源:经济参考报  时间:2017/08/29   

    一石激起千层浪,微妙的中美经贸关系再一次走到了十字路口。

  美国总统特朗普14日签署行政备忘录,授权贸易代表莱特希泽审查“中国贸易行为”,包括中国在技术转让等知识产权领域的做法。获授权后,莱特希泽有可能按照美国《1974年贸易法》第301条,对中国发起“301调查”。

  在中美关系上,特朗普政府此举是否会是再次“试探底线”,而中国又如何应对——

  “这仅仅是个开始”

  特朗普14日当天在白宫签署行政备忘录,指令美国贸易代表莱特希泽决定是否就中国有关法律、政策、实践或做法可能不合理或歧视性地损害美国知识产权、创新或技术发展展开调查,要求其动用所有可用的政策选项,以确保“公平和对等的贸易规则”。特朗普在签署备忘录时表示,“我们将保护版权、专利、注册商标、商业机密以及其他知识产权,它们对美国的安全和繁荣来说至关重要”。他还说,这是一项重大“举动”,目前仅仅是个开始……

  同日,美国贸易代表办公室发表声明,表示将进行全面调查,并根据需要采取措施以保护美国产业的未来。美国贸易代表莱特希泽在声明中强调,这将是美国贸易代表首要任务之一,他将尽快向特朗普汇报相关行动计划。

  有分析指出,在对华经贸问题一贯持强硬立场的莱特希泽可能会对中国发起“301调查”。据报道,莱特希泽曾任里根政府时期的副贸易代表一职,参与了对日本出口到美国的汽车、摩托车、钢铁等产品提高关税、实行进口配额限制等具体工作,迫使日本将部分汽车产业生产线迁至美国。近年来,他曾多次指责中国通过“操纵贸易”造成制造业工作岗位由美国流入中国,还多次批评世贸组织的多边机制,并在上任后重新启用了多项封尘多年的单边贸易政策工具。

  美国《华尔街日报》的文章指出,此次签署的指令是美国复杂的对华外交策略的一部分。美国正试图在相互矛盾的对华政策目标之间求取平衡,一方面希望与中国就国际事务能够进一步协调一致,另一方面又希望能缩小3470亿美元的对华贸易逆差。

  如果特朗普政府要根据“301条款”对中国进行贸易制裁,美国专家预计制裁选项包括进一步收紧对华敏感军民两用产品出口管制、限制美国公司向中国合作伙伴提供技术许可的自由、限制中国企业对美出口或者在美开展业务。

  不过,从目前看,特朗普此举并不意味着美国将立刻启动相关具体调查,也不意味着一定会出台针对中国的制裁措施。美国官员先前说,美方如果决定发起“301调查”,将首先与中方进行磋商,相关磋商预计将持续一年或一年半时间。

  泛泛而言,所谓的“301调查”,其法律依据来自“301条款”,后者是美国《1974年贸易法》中第301条款的简称,主要内容是保护美国在国际贸易中的权利,对其他被认为贸易做法“不合理”、“不公平”的国家进行报复。根据这项条款,美国可以对其认定为“不公平”的国家和地区的贸易做法进行调查,并可与有关政府协商,最后由总统决定采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复性措施。

  资料显示,1988年美国国会通过了《1988年综合贸易法》,对“301条款”做了修改,增加了“超级301条款”和“特别301条款”。

  修改后的条款将美国总统决定对外国“不公平贸易”采取报复的权力移交给了美国贸易代表,并增加了“强制性报复”的内容。“超级301条款”主要是针对限制美国产品和劳务进入其市场的国家,“特别301条款”是针对那些对知识产权没有提供充分有效保护的国家。以上两项条款还规定,美国贸易代表可自行对上述国家进行认定、调查和采取报复措施,并要求美国贸易代表办公室每年4月30日前向国会提交有关报告。

  美国国内质疑单边主义

  从历史上看,诞生于上世纪冷战时期的“301调查”,在上世纪80年代的美日贸易纠纷中被多次使用,并引发国际社会强烈不满。由于这种单边主义色彩浓厚的举措与全球化现实格格不入,在1995年世界贸易组织(WTO)成立后,“301调查”就基本被美国政府束之高阁。

  在1994年关税与贸易总协定“乌拉圭回合”谈判结束后,美国与其他国家达成了默契,同意建立包含约束性争端解决机制的世贸组织,同时美国基本停止使用“301调查”工具。“虽然没有正式的协议要求美国必须停止使用‘301调查’,但对美国来说确实没必要再度使用这项法律条款,因为世贸组织已拥有有效的争端解决机制。”美国彼得森国际经济研究所高级研究员、曾担任奥巴马贸易政策顾问的查德·鲍恩在接受新华社记者采访时说。

  鲍恩认为,在“301调查”中,美国身兼警察、检察官、陪审团、法官等多重角色,这显然令调查缺乏公正性,“这一法律大体是在有效、国际公认的争端解决机制(WTO)诞生前使用”。在鲍恩看来,WTO成立后,其争端解决机制便成为解决贸易纠纷的公正和权威平台,这也令“301调查”失去存在价值。正是考虑到这种单边主义行动有违WTO精神,容易招致贸易伙伴报复,此前数届美国政府均谨慎回避这一法律工具。

  奥巴马政府时期的美国贸易代表迈克尔·弗罗曼日前在接受彭博电视台采访时说,“301调查”的关键在于调查结束之后怎么做。如果美国单方面出台制裁措施,将有违世界贸易组织(WTO)规定。弗罗曼表示,过去奥巴马政府倾向于跳过“301调查”程序,直接向世贸组织提出贸易诉讼。

  美国巴克内尔大学政治学与国际关系教授朱志群认为,一般来说,世贸组织成员应该在世贸组织框架下、而不是基于某一成员自己的法律来解决贸易争端。美国如果对中国启动“301调查”,便是将国内法律凌驾于国际法之上,“这将进一步损害美国的国际形象”。他说,如果美国采取单边主义行动,最终受影响的是中美双方的消费者和企业。“这是一个双输的选择。在全球化时代,中美经济相互依赖,经济制裁无法解决贸易争端。”

  此外,美国中国问题专家罗伯特·劳伦斯·库恩指出,此举无益于解决美国经济问题。短期来看,少部分美国人可能受益。但长期来看,美国经济将受损,因为这可能会阻碍美国经济朝更可持续的方向发展,“这将是一种倒退”。库恩认为,对中国发起贸易调查只是“政治上的权宜之计”,因为特朗普竞选时曾承诺支持者将为他们找回就业。“但抨击中国并不会让问题得以解决,而是需要对工人进行再教育,使他们适应自动化时代的新工种。”

  在布鲁金斯学会高级研究员杜大伟看来,特朗普政府希望通过施加经济压力、迫使中国在贸易问题和东亚地缘政治上做出让步的策略并不会奏效,因为这种策略建立在两大错误假设之上。其一,假定中国高度依赖美国出口市场维持经济增长,因此美国拥有对华贸易筹码,但现实是,中国对美出口占中国国内生产总值的比重不到5%,随着中国经济增长从依赖出口和投资转向服务和消费驱动,美国市场对中国经济增长的相对重要性进一步降低。其二,假定在目前的国内国际形势下,中国愿为中美关系的稳定进行妥协,因此美国可借机“要价”。但杜大伟认为,从中美经济合作百日计划和7月份首轮中美全面经济对话来看,中方在谈判中坚守了长期底线,不会单纯为稳定中美关系做出太大让步。

  在WTO框架下解决争端

  特朗普政府当前面临的最大政策缺失是尚未真正接触世贸组织,不仅没有利用世贸组织的争端解决机制,也没有参与部分世贸组织成员发起的服务贸易协定和环境产品协定等行业性贸易谈判。单边制裁工具并不能达到预期目标,系统性的贸易问题最好拿到世贸组织解决。

  中国与全球化智库高级研究员何伟文对《经济参考报》记者表示,所谓的“301条款”属于美国国内法,不受国外的制约,出台迄今受到很多国家的批评,在世贸组织成立后,美国已经承诺只执行与之规则相符的规则。何伟文说,对美国而言,WTO是约束,在处理双边问题上,美国惯用国内法,并认定国内法高于国际法,当国内法与国际法冲突时,国内法适用,这就引起了许多国际争端,“但美国的国内法对其他国家来说并不适用,对中国也不适用,我们服从的规则只能是WTO。”

  清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭也对《经济参考报》记者表示,“中国遵守的是多边贸易机制的国际贸易法”,按照现在的规则,美中都应该按照WTO的规则来办事。

  联合国贸易和发展会议(贸发会议)经济事务官员梁国勇日前指出,美国以过时的国内法为依据试图对贸易伙伴实施制裁性措施不符合国际法,单边贸易措施将引发贸易战风险且不利于任何一方。梁国勇表示,以WTO为核心的多边贸易体制已经为实施合理合法的贸易救济措施提供了充分空间,也建立了有效的贸易争端解决机制。抛开多边贸易规则,以国内法为依据对贸易伙伴实施制裁性措施的做法,具有单边性和随意性,是不公平、不公正的,也是不符合国际法的。梁国勇建议,解决中美贸易不平衡问题应该基于理性的态度采取建设性措施。今年4月中美两国领导人会晤确定了正确的方向,就是扩大中国从美国的进口,而不是减少中国向美国的出口。两国应沿着这个方向,继续通过谈判缩小分歧,而诉诸极端的保护主义举措将有百害而无一益。

  其实,这并不是推崇“美国优先”的特朗普政府第一次尝试单边主义贸易策略,也并不是特朗普政府第一次遭遇内部分歧和多方质疑。今年4月,特朗普政府同样依据在世贸组织成立后就几乎不再使用的《1962年贸易扩展法》第232条款,授权商务部就进口钢铁和铝产品是否损害美国国家安全启动调查。但因遭到包括内阁成员、美国商界和外国盟友的罕见集体反对,该调查结果未能在6月底如期公布。特朗普随后也不得不说:“我们目前不想做了。”

  积极应对捍卫合法权益

  在中美利益交融日深的今天,双方已形成“你中有我、我中有你”的紧密合作格局,经贸关系韧性也越来越强,“301调查”这种过时的单边主义举措对双方无益,也很难撼动双边合作大局。

  实际上,中国对美国的“301调查”并不陌生。据报道,在中国加入世贸组织前,美国分别于1991年、1994年、1996年三次援引“特别301条款”,对中国发起了“特别301调查”,并于1991年就市场准入问题发起“301调查”;加入世贸组织后,美国在2010年对中国新能源产业进行了“301调查”。在知识产权保护领域,过去美国更多地采用“337调查”,如今得到总统授权后,美国贸易代表莱特希泽将可以根据“301条款”,对所谓的中国企业涉嫌侵犯美国知识产权和迫使美国企业技术转让进行“301调查”。

  针对美国总统特朗普本次签署备忘录,将对中国发起贸易调查一事,商务部新闻发言人15日发表谈话称,望美国遵守对世贸规则的承诺,若美方不顾事实采取举动,中方将采取所有适当措施,坚决捍卫中方合法权益。

  该新闻发言人称,中方对此表示严重关切。“301调查”制度自面世以来,就具有浓厚的单边主义色彩,一直为其他国家所反对。美方已经向国际社会作过承诺,以符合世贸规则的方式执行该制度。我们认为,美方应该严守承诺,不要成为多边规则的破坏者。“美方应珍惜当前中美经贸关系良好的局面和合作态势,美方的任何贸易保护主义做法必将损害双边经贸关系及双方企业利益。”该新闻发言人说。

  此外,中方还多次强调,中美经贸关系的本质是互利共赢的,在前不久举行的中美首轮全面经济对话当中取得的一个重要的成果就是双方确立了中美经济合作的正确方向,即坚持把合作共赢作为发展双边经贸关系的基本原则,把对话磋商作为解决分歧的基本方法,把保持重大经济政策沟通作为对话合作的基本方式,考虑到中美关系的重要性,中方愿意同美方共同努力,在相互尊重、平等互利的基础上,维护中美经贸关系持续健康稳定向前发展。

  有报道援引浙江大学美国研究中心教授刘国柱的判断说,中美目前还没走到贸易战的程度,最多就是一个序曲。美国启动调查的目的就是向中国施压,在外贸上要求中国让步更多,但双方对话机制很多,可能在调查中达成妥协。美国彼得森国际经济研究所高级研究员鲍恩建议,中美双方就产能过剩、投资关系、国有企业、知识产权保护等诸多议题展开谈判,争取达成一项新的贸易协定,不一定是双边协定,也可以通过多边渠道来解决关系两国的核心问题。鲍恩表示,谈判的议题越多越广,中美双方越容易妥协和达成一揽子协议。

  周世俭认为,中国政府一方面可以选择观望,研判事态发展再行处置,另一方面可以选择去WTO,与美国对簿公堂,利用仲裁机构解决争端。

  对于美方的单边主义对华贸易策略,英国《金融时报》日前刊发社论说:“利用此类强硬武器可能被中方视为极端挑衅行为,有引发全面贸易战的风险。”此外,出于对美方单边主义举措可能引发贸易战的担忧,国际金融协会日前呼吁,“两国应进一步发掘各自比较优势和贸易新机会”,而非通过贸易战来解决问题。但在何伟文看来,特朗普政府的目的就是为了和中国谈判,迫使中国做出让步。“贸易战不太可能发生,因为美国也清楚贸易战对其也没有好处,但会在具体问题上敲打中国以捞取好处。不过,在一些具体行业领域,双方的摩擦可能会比过去更加厉害。”


  信息来源:经济参考报